Ordens de pagamento de multas e execução administrativa nos Países Baixos

Quando uma autoridade holandesa constata que sua empresa ou propriedade infringe uma licença, uma norma de zoneamento ou um padrão ambiental, raramente o processo começa com uma multa. Começa com uma ordem: seja uma ordem sujeita a pagamento de penalidade ( last onder dwangsom ) ou uma ordem de execução administrativa ( last onder bestuursdwang ). Ambas são sanções reparadoras de acordo com a Lei Geral de Direito Administrativo (Algemene wet bestuursrecht, Awb) e ambas se tornam difíceis de contestar após o vencimento dos prazos curtos. Em inglês, "penalty payment" também abrange a penalidade civil que um tribunal impõe a uma liminar e as multas criminais cobradas pela Agência Central de Cobrança Judicial (CJIB). Este artigo não trata de nenhuma delas: trata da ordem administrativa (last onder dwangsom ).

Duas sanções de reparação com um único propósito

O Capítulo 5 do Código Penal Alemão divide as sanções administrativas em sanções reparadoras e punitivas. Uma sanção reparadora (artigo 5:2 do Código Penal Alemão) visa pôr fim a uma infração, desfazê-la, impedir sua repetição ou limitar suas consequências. Não tem como objetivo prejudicá-lo, e essa distinção norteia o que se segue.

O pedido está sujeito a pagamento de multa.

O artigo 5:31d da Awb define isso como uma ordem para remediar a infração total ou parcialmente, combinada com a obrigação de pagar uma quantia em dinheiro caso a ordem não seja cumprida no prazo. A autoridade não age por si só: ela estipula um preço para o descumprimento contínuo e deixa a escolha a seu critério.

A ordem de execução administrativa

O Artigo 5:21 da Lei Alemã define isso como uma ordem para remediar a infração, combinada com o poder da autoridade de executá-la por si mesma, por meio de ação física, caso você não o faça: demolição, fechamento, remoção, limpeza do local. Os custos serão cobrados de você.

Uma autoridade competente para impor sanções administrativas pode, em vez disso, impor uma ordem de pagamento de multa (art. 5:32 Awb), e normalmente o faz, por ser mais econômico. A aplicação de sanções em espécie é reservada para os casos em que a autoridade não pode esperar ou em que o pagamento de multa não seja suficiente. Não é possível aplicar ambas as sanções simultaneamente à mesma infração (art. 5:6 Awb).

Comparando as duas ordens

Por que isso não é uma multa administrativa?

Uma multa administrativa ( bestuurlijke boete , art. 5:40 Awb) é punitiva: uma obrigação incondicional de pagamento, imposta por algo já feito. Portanto, possui salvaguardas de direito penal — não há penalidade sem culpa, direito ao silêncio, proporcionalidade, não dupla punição. Uma sanção reparatória não possui nenhuma dessas salvaguardas. A culpa é irrelevante: você pode receber uma ordem de pagamento de multa por uma infração que você não intencionou nem tinha conhecimento. As únicas questões são se houve uma infração, se você é o infrator e se você pode saná-la. Como servem a propósitos diferentes, uma multa e uma sanção reparatória podem ser impostas pela mesma infração, e as empresas frequentemente recebem ambas.

O dever de fazer cumprir

As autoridades holandesas não podem simplesmente ignorar a situação. De acordo com o princípio da obrigação de fazer cumprir ( beginsellicht tot handhaving ), uma autoridade que constata uma infração deve, em geral, agir em conformidade.

A Divisão de Jurisdição Administrativa do Conselho de Estado reformulou sua análise padrão em 5 de março de 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:678). A redação anterior questionava se “circunstâncias especiais” justificavam uma exceção; a nova redação mantém a aplicação da lei como ponto de partida, mas define a exceção em termos de proporcionalidade: a autoridade pode se abster apenas quando as circunstâncias do caso concreto forem de tal magnitude que o interesse público atendido pela aplicação da lei deva ceder. A aplicação da lei ainda prevalece na grande maioria dos casos, mas o raciocínio agora consiste em uma avaliação explícita de proporcionalidade, o que oferece ao destinatário bem preparado mais argumentos.

Perspectiva concreta de legalização

A exceção clássica é a perspectiva concreta de que a infração será legalizada, geralmente porque um pedido de autorização está pendente sem motivo para esperar uma recusa. O limiar é realmente concreto: a intenção de apresentar um pedido não é suficiente, nem um pedido que claramente não pode ser bem-sucedido. Quando a legalização for realista, apresente o pedido primeiro.

Desproporcionalidade e outros fundamentos

A aplicação da lei também pode ser negada quando for desproporcional ou violar o princípio da igualdade ou das expectativas legítimas. A desproporcionalidade tende a prevalecer quando a infração é menor, antiga, não prejudica ninguém e é custosa de remediar, e a não prevalecer quando um terceiro é prejudicado.

Quem fiscaliza e com que base?

O Título 5.3 da AWB fornece a estrutura, não o poder; o poder provém da legislação setorial. Em matéria de construção, planeamento e ambiente, a Lei do Ambiente e do Planeamento atribui a tarefa de fiscalização à autoridade competente (artigo 18.2 da Omgevingswet), geralmente o executivo municipal, cabendo às agências ambientais regionais a execução do trabalho; o artigo 125 da Gemeentewet consolida esse poder municipal. Os reguladores setoriais, desde a Autoridade do Trabalho dos Países Baixos até à Autoridade Holandesa para a Proteção de Dados, detêm os seus próprios poderes ao abrigo das mesmas regras da AWB.

O pedido de execução por terceiros

Este mecanismo é frequentemente ignorado por terceiros e funciona nos dois sentidos. Uma parte interessada pode compelir uma autoridade a tomar uma decisão de execução, apresentando um pedido de execução ( handhavingsverzoek ): vizinhos contra obras de construção, concorrentes contra rivais sem licença, inquilinos contra proprietários. Se você for alvo de uma ação de execução, o processo geralmente começa com a carta de outra pessoa.

Como fazer um

Um pedido de execução é uma solicitação nos termos do art. 1:3 da Lei Alemã sobre o Direito dos Tratados. Não há forma prescrita; o que importa é a essência:

• Solicite expressamente medidas coercitivas. Não chame isso de reclamação ou denúncia; uma reclamação não precisa ser respondida com uma decisão.
• Identifique a infração com precisão: o endereço ou a instalação, a conduta e a norma violada — uma condição da licença, o plano ambiental, uma norma legal.
• Explique por que você é parte interessada (art. 1:2 Awb): proximidade, interesse comercial direto ou posição jurídica afetada. Sem isso, você não pode forçar uma decisão.
• Anexe provas datadas — fotografias, medições, correspondência, extratos de registos — indique qual a sanção que considera apropriada e peça para ser mantido informado.

O dever da autoridade de decidir

Como o pedido é uma solicitação, a autoridade deve decidir dentro de um prazo razoável, em qualquer caso, dentro de oito semanas, a menos que uma lei disponha de forma diversa (art. 4:13 Awb), prorrogável apenas mediante notificação prévia da decisão. A recusa em executar a solicitação é passível de objeção e recurso. O silêncio também é passível de ação judicial: após uma notificação por escrito de inadimplência, a autoridade pode ser responsabilizada por uma penalidade legal por atraso na tomada de decisão (art. 4:17 Awb), e você pode recorrer da omissão em decidir. É por isso que um pedido é mais importante do que uma reclamação — ele impõe um prazo à autoridade.

O que vem antes da ordem?

Uma ordem judicial quase nunca é o primeiro documento. A sequência usual é um relatório de inspeção, seguido de uma carta de advertência que descreve a ordem pretendida e convida você a apresentar sua opinião. Esse convite não é uma mera cortesia: o que você disser passa a fazer parte do processo que o tribunal lerá posteriormente.

Uma autoridade também pode agir antes que qualquer infração ocorra. O Artigo 5:7 da Lei de Proteção de Dados permite uma sanção reparadora assim que o risco de uma infração for claramente iminente. O limiar é exigente: uma norma legal específica deve estar prestes a ser infringida com uma probabilidade próxima da certeza, demonstrada por atos concretos e não por mera suspeita. As ordens preventivas são comuns quando uma empresa anuncia uma atividade para a qual não possui licença.

O que o pedido deve conter

É no conteúdo defeituoso que a maioria dos desafios são vencidos. O pedido deve:

• Identificar a infração, com a regra violada e os fatos em que se baseou;
• descreva as medidas corretivas necessárias (art. 5:24 e art. 5:32a Awb), de forma suficientemente clara para que se saiba o que irá resolver a situação — “cessar a violação” é muitas vezes demasiado vago quando a violação pode ser resolvida de várias maneiras;
• Estabeleça um prazo para cumprimento — para execução em espécie, o prazo dentro do qual a ordem deve ser cumprida; para uma ordem de pagamento de multa, o prazo durante o qual você pode cumprir sem que qualquer valor seja devido. O prazo deve tornar o cumprimento genuinamente possível e não ser maior do que o necessário;
• ser notificado ao infrator e, para efeitos de execução administrativa, também àqueles que têm direito a usar a propriedade e a qualquer parte que tenha solicitado a execução (art. 5:24 Awb);
• Para execução em espécie, indique em que medida os custos lhe serão imputados (art. 5:25 Awb).

A base disso é um requisito que os tribunais levam a sério: o destinatário deve ser efetivamente capaz de cumprir a ordem. Se o fim da violação exigir uma licença que você não possui, um terreno que você não controla ou a cooperação de terceiros, a ordem fica sujeita a contestação.

Quem pode ser o destinatário?

Somente o infrator pode ser obrigado a remediar uma infração, e o Conselho de Estado restringiu esse conceito em 31 de maio de 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2071), alinhando-o à noção de autoria funcional no direito penal. De forma geral, uma pessoa é considerada infratora se a conduta ocorreu dentro de sua esfera de controle e ela a aceitou, ou se deixou de tomar as precauções razoavelmente esperadas dela.

• Inquilino. A pessoa que realiza fisicamente a atividade é normalmente o infrator e o destinatário natural.
• Proprietário ou senhorio. Desde 2023, o proprietário deixou de ser automaticamente responsabilizado pelas ações do inquilino; agora é necessário demonstrar controle e aceitação. No entanto, o proprietário que não se interessa pela forma como o imóvel é utilizado permanece vulnerável: o cuidado razoável implica em verificações periódicas, restrições contratuais de uso e atuação diante de sinais de alerta.
• Diretor. Um diretor pode ser considerado um infrator pessoalmente quando os critérios são atendidos — o que é importante, porque uma ordem judicial contra uma empresa sem ativos tem pouco valor.
• Comprador. Uma ordem é, em princípio, pessoal, mas no âmbito do ambiente construído, o artigo 18.4a da Lei do Ambiente (Omgevingswet) permite que uma sanção de reparação vincule os sucessores legais, pelo que uma ordem pode acompanhar o imóvel. Informe-se sobre correspondência relativa à execução da ordem, ordens em vigor e quantias em dívida; uma pesquisa de licenças sem ressalvas não é suficiente.

Como funciona o pagamento da multa

Nos termos do art. 5:32b da Lei de Proteção de Dados Municipais (Awb), a autoridade fixa o valor de três maneiras: uma quantia fixa, um valor por unidade de tempo durante a qual a ordem não é cumprida ou um valor por infração. Deve também fixar um valor máximo acima do qual não serão devidas outras quantias, e os valores devem ser proporcionais à gravidade do interesse violado e ao efeito pretendido da ordem. Muitos municípios publicam tabelas de preços padrão; desvios injustificados constituem motivo de impugnação.

A característica crucial é a perda automática. Se o prazo de cumprimento expirar e a infração persistir, o valor torna-se devido por força de lei: sem decisão, sem notificação, sem discricionariedade. O Art. 5:33 da Awb exige, então, o pagamento em até seis semanas. É comum que empresas descubram, meses depois, que uma grande quantia se acumulou durante as negociações com o fiscal. A negociação não suspende o prazo; somente uma decisão que o prorrogue ou suspenda o faz.

A decisão de cobrança

Antes de exigir o pagamento, a autoridade deve tomar uma decisão de cobrança ( invorderingsbeschikking , art. 5:37 Awb), e deve fazê-lo se uma parte interessada o solicitar, decidindo no prazo de quatro semanas — que é como um vizinho que obteve a ordem mantém a pressão. A decisão de cobrança está sujeita a objeção e recurso separadamente, e o art. 5:39 Awb concentra o litígio: uma objeção ou recurso contra a ordem também abrange a decisão de cobrança na medida em que esta seja contestada. O art. 5:31c Awb faz o mesmo para a execução em espécie e a avaliação de custos. Existe um dever correspondente de cobrança, com exceção apenas em circunstâncias especiais (ABRvS 13 de junho de 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1968); dificuldades financeiras ou a alegação de que o valor é excessivo normalmente não se enquadram nessa categoria.

Fundamentalmente, a cobrança não é uma segunda chance para contestar a ordem judicial. Uma vez que a ordem se torna definitiva, sua legalidade está estabelecida e, em geral, não pode ser reaberta quando o dinheiro é reivindicado. O Conselho de Estado permite uma exceção restrita, aplicada de forma limitada, essencialmente quando é evidente que não houve violação ou que o destinatário não era um infrator (decisões de 27 de fevereiro de 2019, incluindo ECLI:NL:RVS:2019:466). Conteste a ordem judicial assim que a receber, não quando a fatura chegar. Observe também que o direito de cobrança prescreve um ano após a data da perda do direito (art. 5:35 da Lei Alemã sobre o Direito de Cobrança). Esse prazo é curto, e as autoridades frequentemente o ignoram.

Execução em espécie e recuperação de custos

Se você não cumprir uma ordem de execução administrativa, a autoridade a executará por conta própria. Em casos urgentes, poderá agir sem ordem prévia; quando não for possível aguardar uma decisão, poderá agir imediatamente e emitir a decisão posteriormente (art. 5:31 Awb).

As custas são suportadas pelo infrator, a menos que não seja razoável imputá-las a ele, total ou parcialmente (art. 5:25 Awb). Incluem as custas de preparação incorridas após o término do prazo de cumprimento, que permanecem devidas mesmo que o cumprimento seja feito no último momento. A autoridade deve fixar o valor no prazo de cinco anos a partir da aplicação da execução, e a avaliação é executável por meio de mandado de execução, nos termos do Título 4.4 Awb, com força de sentença judicial. Não há preferência legal geral sobre bens imóveis para o pagamento dessas custas: a autoridade cobra por meio de mandado de execução, nos termos do Título 4.4 Awb, como credora comum, sem qualquer garantia real ou prioridade hipotecária.

Objeção, recurso e medida cautelar

O artigo 5:34 da Lei de Infrações de Trânsito (Awb) oferece duas alternativas à via judicial. Quando o cumprimento for total ou parcialmente impossível, de forma permanente ou temporária, a autoridade poderá revogar a ordem, suspendê-la ou reduzir o valor; e quando a ordem permanecer em vigor por um ano sem que nenhum valor seja devido, o infrator poderá solicitar sua revogação. A recusa é passível de objeção e recurso.

O procedimento judicial é padrão: objeção à autoridade competente no prazo de seis semanas após a notificação; recurso ao tribunal distrital no prazo de seis semanas após a decisão sobre a objeção; recurso adicional, na maioria das questões ambientais, ao Conselho de Estado. O prazo de seis semanas é rigoroso, e as objeções apresentadas fora do prazo são consideradas inadmissíveis, exceto em circunstâncias específicas.

Nada disso suspende a ordem. Uma objeção ou recurso não interrompe o prazo de cumprimento nem impede o vencimento dos valores. O único mecanismo que de fato suspende a execução é um pedido de tutela provisória ao juiz de tutela provisória, disponível enquanto houver uma objeção ou recurso pendente. O juiz pode suspender a ordem, prorrogar o prazo de cumprimento ou suspender a decisão de cobrança, e os pedidos urgentes são analisados ​​rapidamente. Se o prazo for curto e você pretende contestar a ordem, prepare o pedido de tutela provisória juntamente com a objeção, e não depois dela.

Orientação prática

Responda à carta de advertência adequadamente. Trate-a como a primeira instância do litígio. Corrija por escrito os erros factuais no relatório de inspeção, indique o que contesta e o que fará, e proponha um prazo realista para cumprimento, justificando-o.

Documente o cumprimento das normas à medida que ocorrem. A perda do direito é automática e o ônus de comprovar o término da infração dentro do prazo recai sobre você. Guarde fotografias datadas, notas de entrega, faturas do contratado e declarações de conclusão assinadas, e notifique a autoridade por escrito assim que o trabalho for finalizado, convidando-a para a inspeção.

Cuidado com o cumprimento parcial. Esta é a armadilha mais cara do sistema. Quando uma ordem judicial lista diversas medidas e você executa a maioria delas, nada é quitado: o valor total é devido como se você não tivesse feito nada, acumulando-se até o máximo, se aplicável, por unidade de tempo. Se parte da ordem não puder ser cumprida, apresente um pedido com base no art. 5:34 da Lei Alemã de Ordenamento do Setor (Awb) ou um pedido de tutela provisória antes do término do prazo — não faça o que puder e espere que seja cumprido.